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孔志堅 徐志亮:國際非政府組織在老撾的活動及其影響

時間:2019/3/15 15:28:49|點擊數:

  老撾革新開放后,不斷加快融入國際社會的步伐,老撾與在老撾的國際非政府組織的交流、合作密切。目前在老撾有159個國際非政府組織,國際非政府組織在老撾開展的活動不僅限于健康、醫療、教育等民生項目,也涉及人權、環保、民權、農村、商業運營以及信息技術等方面。國際非政府組織在推動老撾社會治理、改善當地民生、維護老撾少數民族權益、促進老撾婦女和兒童權益保護等方面發揮了積極作用。隨著國際非政府組織在老撾的影響力不斷擴大,為確保老撾政局的穩定和社會的安定,老撾政府逐漸加大對國際非政府組織的管理力度。老撾總理2010頒布的關于《國際非政府組織法令》的第13號法令規定,對國際非政府組織在老撾所開展項目的實施、人員組成以及資金流向等的申請和批準進行了詳細的規定和嚴格的限制。當前,老撾政府除進一步借助和依靠國際非政府組織發展本國經濟、改善民生,還將進一步嚴格控制和限制國際非政府組織的活動和項目開展,尤其是對具有宗教背景和政治色彩的國際非政府組織加以嚴格的監管。

  伴隨著公民社會的不斷發展和民主化進程的不斷加快,國際非政府組織作為政府職能的補充,以及作為國家參與國際治理的重要工具,越來越受到國際社會的重視,其社會治理的功能和國際影響力愈發凸顯。老撾是從陸上連接中國與東盟最短距離的國家,其重要的地緣政治地位使得以美國、日本、法國等為首的發達國家的國際非政府組織在老撾迅速發展;另一方面,在老撾的國際非政府組織作為老撾參與國家治理和進行老撾社會建設和服務的重要力量也日益被老撾政府重視和利用。

  一、在老撾的國際非政府組織現狀

  1975年老撾人民民主共和國建立后,在以美蘇爭霸為標志的全球冷戰格局之下,為加強對社會主義國家的控制和影響,以美國、法國等為首的西方國家加大了對老撾的援助力度。20世紀80年代末,老撾“四大”后扭轉了左傾的激進路線,進行革新開放,老撾“五大”繼續實行務實的外交政策,積極爭取國際社會的援助和支持。在這樣的大背景下,國際非政府組織在老撾得到快速發展。與此同時,為確保老撾政局的穩定和社會的安定,老撾政府也逐漸加大了對國際非政府組織的管理力度。

  2018年3月1日,據老撾外交部官方網站的消息顯示:“2018年2月28日,老撾政府官員和國際非政府組織(INGO)在萬象國家會議中心舉行了關于老撾政府和非政府組織之間合作的第三次全國會議”。會議回顧了2015年以來的合作領域,評估了所遇到的機遇和挑戰,以及探討了政府和國際組織之間未來的合作。老撾外交部副部長通潘·薩南佩(Thongphane Sananpheet)表示,自2015年以來,老撾政府共批準了國際非政府組織在老的313個項目和44個活動,總價值為376,211,948美元。其中33%在勞動和社會福利部門,涉及農村發展,未爆彈藥清除、殘疾人和緊急援助,25%在教育和體育部門,24%在健康領域,17%在農業領域。目前在老撾有159個國際非政府組織。但實際上,在老撾開展活動的國際非政府組織的數量遠不止于此。國際非政府組織在老撾開展的活動不僅限于健康、醫療、教育等民生項目,也涉及人權、環保、民權、農村、商業運營以及信息技術等方面。在眾多的國家中,以美國、法國、日本為首的發達國家在老撾的非政府組織數量最多,實力也最為雄厚。這些非政府組織長期關注老撾的弱勢群體,以公益性的項目和活動將老撾底層人士作為工作對象。就亞洲地區而言,日本、韓國在老撾的國際非政府組織數量最多,項目和活動領域較為廣泛。

  在老撾的國際非政府組織活動范圍十分廣泛,主要是以促進老撾社會發展為目標或客觀上推動老撾社會發展,增進老撾公民社會的發展。一方面通過醫療、教育、慈善事業提供人道主義援助,另一方面通過培訓、教育和技術指導發展農村社區和偏遠山區的農業,改善農民的生活狀況和提高農民收入。具體來說,主要分為以下四大類。

  一是從事兒童婦女救助、維護婦女兒童及少數民族權益的活動。在老撾,有許多致力于保障和促進老撾少數民族、婦女和兒童身心健康,維護其經濟、社會、民族與文化權力,向人權遭侵害者提供有效援助等的各類社會類非政府組織,如:澳大利亞兒童基金會(Child Fund Australia),澳大利亞救助兒童國際組織(Save the Children International),法國亞洲兒童協會(Associationdel Enfantd Asie),反販賣聯盟(Alli-ance AntiTrafic),法國婦女援助行動(Agir Pourles Femmesen Situation Precaire)等,這些組織主張促進社會公平和維護個人權益,并督促政府采取有效措施確保婦女、兒童和少數民族民眾平等地擁有受教育和平等對待的權利。其中,反販賣聯盟是一個非營利,無黨派組織,旨在保護東南亞的婦女和兒童免遭販賣和性虐待。老撾的反販賣聯盟將其活動重點放在老撾社區預防兒童和婦女被販賣和遭受性虐待等問題上。主要開展關于集體和自我保護的預防性教育,以防止販運、性虐待和預防其他社會危害為主要活動領域。

  二是從事慈善、援助、扶貧等社會民生的福利活動。受經濟滯后、社會化程度不高等因素的影響,老撾的教育、醫療水平較為低下。此外,老撾貧困人口數量較大、貧困面廣,因此在老撾從事慈善、扶貧活動的國際非政府組織數量較多,活動范圍也較為廣泛。比較典型的有:泰國天主教堂博斯克慈幼會(The Salesians of Don Bosco)屬于天主教的慈善救助,韓國塞摩運動中心(Korea Saemaul Undong Center)改善老撾農村困難群眾的生活環境,法國合作委員會與老撾(Comitede Cooperationavecle Laos)幫助老撾農村發展,韓國光明行動組織(Luminous Action Organization)幫助老撾窮人和被邊緣化的民眾等。這些組織通過捐物捐款、提供醫療保健、教育培訓等方式為老撾民眾提供幫助和服務,在維護社會穩定、實現社會公平方面做出了突出的貢獻。世界更新協會(WorldRenew)自1997年以來一直在老撾開展工作,并于2003年正式注冊。世界更新協會正在通過農業、社區發展、健康、清潔水、教育和掃盲等方案加強老撾農村和社區發展,幫助社區成員改善生活環境。

  三是從事環保和野生動物保護,維護自然生態平衡的活動。自20世紀90年代開始,老撾進入了經濟快速發展時期,實施“資源換資金”的政策,經濟發展帶來的負面影響之一就是對環境的破壞。面對日益嚴重的環境問題,在老撾的環保類國際非政府組織積極開展活動,并取得了一定成效。雖然在老撾各國際非政府組織分布的領域及側重點各有不同,但環境保護領域的非政府組織數量與其他領域相比都較多。這類組織積極普及環保知識,設立各種環境保護項目,進行有關環境保護的科學研究,支持對環境破壞受害者的游行活動等。這類組織主要包括美國自然遺產保護協會(Natural Heritage Institue),該組織重點關注自然遺產保護,環境保護;美國國際野生動物保護協會(Wildlife Conservation Society)關注動物保護;美國世界自然野生動物基金會(World Wildlife Funds for Nature)重點關注動物和環境保護;法國阿努拉克協會項目(Association Project Anoulack)關注野生動植物的研究與保護等。這些組織中既有專業人士又有關注環保的志愿者,它們所追求的目標和從事的活動不盡相同,但是它們所關心的議題體現了以下共同之處:努力提高民眾的環保意識,推動環保活動的開展,保護野生動物和自然遺產,阻止生態環境進一步惡化,推動制定有助于可持續發展的環境政策,使人類的發展不以損害自然環境為代價,努力營造一個和諧、綠色、環保和可持續發展、人與自然和諧發展的社會環境。

  四是從事醫療健康和文化交流活動。老撾的公共衛生醫療條件較為落后,農村醫療保健發展滯后,有關醫療保健的培訓較少。根據老撾醫療衛生現狀,老撾衛生部已將醫務人員的醫療能力建設和培訓確定為優先發展項目。在老撾的醫療健康類國際非政府組織主要來自美國、日本和韓國等發達國家,醫療對象主要為:老撾的兒童、婦女、殘疾人等。醫療的項目分為:心臟醫療、牙科醫療、艾滋病、生殖健康和傳染病的防治等。這類組織主要有:美國國際人口服務組織(PopulationServiceInternational),其機構的目標是防治瘧疾、艾滋病毒和生殖等疾病,救助兒童和兒童醫療等。該機構在公共和私營部門之間進行合作,利用市場的力量,提供救治生命的醫藥產品、臨床服務,使老撾困難、脆弱的人群能夠過上健康的生活;法國梅里埃基金會(Fondation Merieux),以老撾國內的傳染病防治為主要活動對象。促進文化交流與發展的組織以韓國和法國為主。韓國文化藝術共享協會(Sharing Culture and Art Association)、韓國亞洲文化與發展研究所(Institute of Asian Culture and Devel-opment)、法國東-西文化發展合作委員會(East-West Culture Development Cooperation Council)等組織與老撾開展了文化藝術的交流與合作。

  二、老撾政府對國際非政府組織的管理

  根據老撾政府在2010年8月1號頒布的關于國際非政府組織的總理013號令第1條內容顯示,老撾制定了有關國際非政府組織的相關法律規定和制度條款,旨在為國際非政府組織活動的開展提供便利,使國際非政府組織活動的開展卓有成效,為促進老撾社會經濟的發展和幫助老撾脫貧致富做出更大的貢獻。國際非政府組織被定義為:在其所在國家官方機構登記注冊并具有法律地位的國際或外國非營利組織。老撾總理013號令及其他文件中也明確規定:國際非政府組織是非營利性的,其致力于提供的發展和人道主義援助應該與老撾政府的政策、規章制度和老撾民主人民共和國的法律相一致。

  (一)國際非政府組織申請和審批

  關于國際非政府組織批準的程序和要求,老撾總理013號令第6條規定:依法進行非政府組織的相關手續的辦理,官方對已經注冊登記過的機構頒發國際非政府組織的“營業許可證”。此外,根據老撾非政府組織法的相關管理規定,國際非政府組織還要進行所開展項目、項目辦公室、項目代表辦公室、項目區域代表辦公室、國際非政府組織代表批準、項目主管和外派工作人員、短期非營利項目等的申請和批準。

  第一,國際非政府組織的“營業許可證”和項目申請。老撾總理013號令第6條規定,國際非政府組織的“營業許可證”需要符合以下規定:一是有法人代表并根據老撾相關法律進行相關手續的辦理;二是組織的性質為非營利性并有明確的組織章程和管理制度;三是組織的資金狀況良好,資金來源符合法律規定;四是組織的宗旨是為促進老撾發展和進行人道主義援助。國際非政府組織項目的申請必須先取得“營業許可證”,且項目的開展要符合老撾戰略發展規劃并與老撾政府優先和重點發展的產業和項目相一致。國際非政府組織項目的申請首先要有目的并符合老撾經濟社會發展需求。其次,國際非政府組織項目的申請需要有完整的財政預算和完善的管理制度。在此基礎上,還需要明晰在活動開展中老撾政府與國際非政府組織的各自職責。再次,每一個項目的開展都需要進行項目預算并進行相關登記。項目的預算必須要與項目活動的開展相一致。最后,項目的開展要有相應的管理機制,尤其是要有項目的指導機構。項目指導機構要確保項目根據所制定的規劃和預算落到實處。

  第二,國際非政府組織項目辦公室及相關項目人員的審批。一是關于項目辦公室的申請。項目辦公室的申請需滿足三個條件:項目的實施要在老撾境內;辦公場地的使用需得到場地所有人的授權并告知當地的相關管理機構;項目辦公室的使用時間與項目的開展時間相一致并在項目結束后30天內關閉項目辦公室。二是項目辦公室代表申請。項目辦公室代表的申請批準條件,首先是項目的開展要卓有成效地推動老撾發展,項目的開展期限不得少于5年且每一年項目活動開展的規模不得少于50萬美元;其次是辦公場地的使用授權情況需要告知當地的相關管理機構;最后是辦公室的管理體系、職責和功能需要有明確的規定。三是地區項目辦公室代表申請。地區項目辦公室代表的申請與項目辦公室代表申請條件相似。需要說明的是,申請地區項目辦公室代表需要該組織對該地區的援助價值超出其他國家在這個地區對老撾的援助。也就是說,只有對該地區援助金額最高的國際非政府組織才能申請。四是相關工作人員的審批。包括國際非政府組織的代表、項目主任、項目工作人員等。這些人員的審批需要提供相關證明材料并嚴格按照老撾相關法律規定開展項目的活動。

  第三,國際非政府組織項目執行和交通工具的登記。國際非政府組織項目的執行需滿足四個條件:首先是國際非政府組織的項目要與老撾社會經濟發展需要相符;其次是國際非政府組織項目的執行需要有具體的規劃,確定在組織實施項目過程中所參與的機構組織;再次是確定項目實施所使用的器材和場地,項目實施的資金來源和項目預算;最后是項目的實施要得到當地有關部門和機構的批準。國際非政府組織交通工具的使用要根據老撾相關法律規定進行登記。國際非政府組織使用交通工具需要提交符合法律規定的購車文件,交通工具的具體用途,購買交通工具的相關預算。

  第四,國際非政府組織所申請材料的延期和修改。國際非政府組織想要延期和修改相關材料,必須要有充足的理由并由相關部門以及合作伙伴出具相關證明材料。一是關于延長交通工具的使用期限。交通工具使用期限的延長首先需要提交延長使用的充分理由以及相關部門和合作伙伴對延期使用交通工具的意見。二是修改諒解備忘錄和項目文件。修改諒解備忘錄和項目文件也需要說明修改的原因并有相關部門的證明。三是變更和延期項目代表、項目主任以及項目工作人員。變更和延期項目代表、項目主任以及項目工作人員首先是要遞交關于變更的申請,其次是遞交一份對項目的評估報告,最后還要取得相關部門和合作伙伴的支持和證明。國際非政府組織在老撾開展相關活動的終止。國際非政府組織在老撾活動的終止需要符合以下條件:1、“營業許可證”到期;2、援助項目結束;3、國際非政府組織有主觀意愿停止項目;4、依照老撾政府行政命令要求活動終止。

  (二)國際非政府組織的權利和責任

  在獲得老撾政府批準后,根據總理013號令第5條所述,國際非政府組織將享有老撾總理令賦予的國際非政府組織第17條管理規定所述的權利。

  第一,國際非政府組織活動開展的權利。一是為收集資料和老撾有關部門進行擬開展項目草案的制定和諒解備忘錄的簽署,可以與老撾有關部門進行聯系和協商;二是項目執行和組織機構開展的權利。根據諒解備忘錄和雙方簽訂的協議并根據相關法律規定,這些組織可使用外國員工和老撾當地員工;三是根據諒解備忘錄的內容并得到老撾政府的同意后,可在項目開展區開展項目的相關活動;四是根據老撾法律規定,可設立項目辦公室、租用辦公場地、租用住房等;五是根據老撾相關法律規定,可制作組織機構的印章。

  第二,國際非政府組織部門和工作人員的權利。一是當國際非政府組織所申請的代表辦公室、地方辦公室、組織部門等獲得有關部門批準后,國際非政府組織有權委派相關機構和部門代表;二是有權根據老撾相關法律和制度享受免除所購買的相關器材和交通工具關稅的待遇;三是國際非政府組織及其工作人員可以申請配偶及子女(不超過18周歲)到老撾居住生活;四是申請辦理外國專家的身份證以及根據老撾法律辦理入境老撾的簽證;五是國際非政府組織工作人員的配偶可以根據老撾相關法律從事與自己配偶工作不相關的職業;六是國際非政府組織獲得項目執行權后,可以根據老撾政府授權批準后的相關援助器材入境老撾。

  第三,在老撾的國際非政府組織的責任。一是尊重老撾文化風俗和各項法律法規,嚴格按照法律法規和雙方簽訂的諒解備忘錄開展活動。二是一年至少提交一篇關于所開展活動的年度報告,公布所開展活動的財務情況。三是檢查核算賬目開支情況,對活動開展的中期情況和末期情況進行評估。四是將相關項目完成后所取得的成果送交有關部門,并將項目授權書交給老撾工作組并由老撾工作組在30日之內呈交老撾外交部。五是將變更過的組織機構、辦公室、管理部門的相關信息重新提交給有關部門。六是將國際非政府組織的內部人事變動的相關信息提交給老撾國際非政府組織管理委員會秘書處。

  (三)老撾對國際非政府組織的管理和獎懲

  為促進國際非政府組織在老撾的工作,根據2010年老撾總理013號令第19和20條規定,老撾政府在中央和地方成立了國際非政府組織管理與協調委員會,這些委員會受外交部領導。國際非政府組織管理與協調委員會的工作職責是與國際非政府組織在政策制定、戰略合作框架方面進行協商,指導和監督國際非政府組織與老撾政府簽署的合作框架備忘錄的實施。根據老撾總理013號令的相關規定,秘書處負責人的工作職責是幫助委員會的工作,促進項目的具體合作事宜;負責與相關地方和省級政府的協調事宜,包括督查、管理和促進項目在全國的實施。從地方和中央層面評估與國際非政府組織合作的所有項目,并通過調動各種資源促進項目的實施,考慮項目的目的和申請。

  為對在老撾的國際非政府組織進行合理的管理與規范,老撾政府設立了相關制度對在老撾的國際非政府組織進行獎懲,以制度的形式將國際非政府組織的活動開展和項目評估制度化和規范化。獎勵方面,對為老撾的發展作出了杰出貢獻的國際非政府組織或工作人員,老撾政府將給予榮譽獎勵:來自政府部門的合作伙伴可以提名作出杰出貢獻的國際非政府組織或工作人員獲得榮譽獎勵;國際非政府組織也可以自己提名請求獲得榮譽獎勵。該請求需通過相關政府部門提交給外交部和其他政府部門予以考慮和審批。懲罰方面:國際非政府組織或它的工作人員如有違反老撾總理013號令相關管理規定的行為,將受到警告,依據違法的程度,營業許可證或項目將被暫停,國際非政府組織如有違反老撾政府政策,違反老撾法律和規定,破壞老撾公平貿易和活動等行為,均將受到老撾法律和規定的嚴懲。

  三、國際非政府組織所產生的影響

  當前,國際非政府組織在老撾積極進行農村開發、農民援助、環境保護、兒童婦女援助、教育服務、醫療衛生等方面積極開展活動,不僅擴大了自己的影響力、提高了自身的地位,在一定程度上也推動了老撾的經濟、政治、社會的協調發展。從宏觀層面來說,國際非政府組織作為以增進公共利益為目標,以公共群體為服務對象的社會組織,以社會群眾基礎廣、成本低、渠道廣、效率高等優勢彌補了政府職能的不足,成為政府職能的補充和增進公共利益的助手。具體來說,國際非政府組織在推動老撾社會治理、改善當地民生、維護老撾少數民族權益、促進老撾婦女和兒童權益保護等方面發揮了積極作用。與此同時,國際非政府組織作為一個國家參與國際治理和擴大國際影響力的重要工具,通過活動的開展和項目的實施,也積累了較深厚的群眾基礎。這類組織隨著自身實力的擴張和壯大,對老撾社會穩定和政府日常活動的開展產生了較大影響。

  (一)國際非政府組織在老撾的積極影響

  第一,作為政府職能的助手和社會治理的工具,國際非政府組織在推動當地政府經濟建設、社會發展、提高國際地位等方面發揮了重要作用。一是提升了民眾的社會參與意識。國際非政府組織作為老撾政府社會治理的重要工具之一,是老撾政府與社會大眾的溝通橋梁。二是國際非政府組織通過提供人道主義援助和社會民生服務,可以向政府反映民眾的訴求,從而完善政府的政策;三是國際非政府組織在促進兒童婦女及少數族裔權益保護方面,提高了老撾民眾的權益保護意識,促進了老撾民眾的政治參與;四是國際非政府組織通過自身價值理念和社會活動的開展,影響了政府決策、施政方向。國際非政府組織向政府提出政策改進意見或政治訴求,提供正常合法的渠道,調解民眾與政府的分歧和矛盾。

  第二,改善當地民生,維護婦女兒童及少數民族權益。根據老撾外交部官方公布的資料顯示,當前在老撾從事民生救助和人權保護的國際非政府組織主要以美國、法國、日本及澳大利亞為主。其中法國組織主要從事兒童教育、婦女援助和傳染病防治等活動;美國分別從事國際救助,醫療和教育活動;日本組織主要從事殘疾人救助和保護弱勢群體的活動;澳大利亞組織主要從事失明兒童救助和兒童教育援助;韓國組織主要從事弱勢群體的救助活動。如CAASCF-A就與老撾婦女聯盟從中央層面開展合作,此外,日本志愿者中心(JVC)、教友會老撾組織(Quaker Services Laos),澳大利亞的兒童救助組織,世界教育(World Education),家庭計劃國際援助(Family Planning International Assistance),CIDSE,SCF-UK,NCA和ESF都與老撾當地的婦女聯盟有緊密的合作,與地方部門和單獨的組織進行合作。其中的很多項目還為婦女的職業培訓、提高農作物產量、生物資源管理、手工業發展、基礎醫療培訓、醫療設施完善和環境保護以及非正式的識字和生存技能方面的培訓提供資金。

  第三,充分發揮國際非政府組織的籌資功能,促進老撾經濟建設。出于對本國的經濟發展需要,老撾政府注重利用非政府組織的國際籌資功能。為籌集更多海外資金以彌補國家資金缺口,老撾政府積極與國際非政府組織合作,利用國際非政府組織積極爭取國際經濟援助。根據2010年老撾總理013號令相關規定,要申請項目代表辦公室的國際非政府組織,每一年項目的開展規模不得少于50萬美元。根據中國現代國際關系研究院課題組的研究數據,62個外國非政府組織在老撾設立了141個合作項目,資金總額達7000多萬美元,遍布老撾的18個省市和特區,僅2004年頭10個月,就新批了35個項目,資金達700多萬美元。過去,國際非政府組織所開展的工作包括對農村地區基礎設施的支持、衛生和人道主義援助以及對農業發展的援助。自1996年以來,隨著援助開始關注人力資源發展,農村的綜合發展成為最大的受援助領域。1986~1996年間,國際非政府組織對老撾的援助數額從1986年的130萬美元,增加到了1996年的1600萬美元。

  目前,在老撾從事農村援助與開發的國際非政府組織數量較多,且多數國際非政府組織資金實力雄厚,通過項目的開展和活動的實施改善了當地的發展狀況,促進了農村的經濟發展。例如,美國亞洲基金會(Asia Foundation)通過提供資助和項目服務,幫助老撾農村發展;韓國塞摩運動中心(Korea Saemaul Undong Center)長期致力于建設老撾農村,改善農村困難群眾的生活環境。國際農村關注協會(Village Focus International)采取加大老撾農村基層發展、改善老撾農村生存環境的方法來減輕老撾貧困。國際農科關注協會在老撾社區開展工作,同時倡導國家層面的政策以保護村莊的利益。通過國際農科關注協會的老撾工作人員與當地領導人的密切合作,促進老撾農村的自給自足,加強老撾農村家庭和社區的建設能力,以防止人口販運,增加土地安全和提高農民收入,促進老撾農村的可持續發展。

  第四,增進國際合作,促進當地民眾就業。目前在老撾的國際非政府組織共有159家機構,國際非政府組織在老撾的活動領域分布廣泛,既有傳統的民生救助、醫療健康、教育服務,又有現代化背景下的權益維護、農村發展和社區建設等方面的活動和項目。在此基礎上,老撾政府與國際非政府組織建立合作關系,發揮國際非政府組織的中介和橋梁作用,加強與各國的國際交流與合作。為了讓更多的老撾民眾參與到非政府組織的工作中,很多國際非政府組織直接參與到了由老撾人員運作的國際非政府組織的項目。自1997年以來,CIDSE(ComiteInternationalpourLeDevelopmentetlaSoliarite)的國家代表和核心管理團隊就已經由老撾籍員工組成。這是CIDSE的老撾當地人員發起倡議、政府支持、團隊組織和管理能力發展的結果。此外,跨境援助組織和CAA的領導也由老撾公民擔任。國際非政府組織在老撾開展的活動,一般情況下項目周期長、資金投入大,為便于活動的有效開展會雇用當地老撾員工。事實上,國際非政府組織項目的開展無論是官方還是民間的合作,都有當地的老撾籍員工加入。

  (二)國際非政府組織在老撾的消極影響

  在老撾的國際非政府組織數量眾多、背景復雜,組織機構所秉持的理念和價值觀也各不相同。在西方主流思想和價值觀念的沖擊下,這些非政府組織對老撾社會主義建設事業會構成一定的掣肘和影響。

  一是以美國、日本、法國為首的發達國家的國際非政府組織,因其受政府扶持和資助,這些機構具有成立時間長、資金充足、活動領域廣、影響力大等特點,通過活動的開展和項目的實施具有較深厚的群眾基礎。這類組織隨著自身實力的擴張和壯大,對老撾社會穩定和政府日常活動的開展具有巨大影響。例如,美國的一些官員認為,通過非政府組織和慈善機構,可以使美國同當地政府開展“友好外交,以改善美國的形象,使美國的價值觀得到更大的認可”。

  二是不少國際非政府組織具有濃厚的宗教色彩。如美國基督復臨會發展與救濟機構(Adventist Development and Relief Agency)、美國神召會(Assemblies of God)、美國天主教救濟會(Catholic Relief Service)、美國門諾派中心委員會(Mennonite Center Committee)等具有宗教性質的國際非政府組織,在老撾城市和農村依靠宗教的救濟與援助廣泛的發展信教群眾,傳播西方的價值和理念,對老撾社會主義的價值觀念和文化風俗形成巨大沖擊。

  2017年,老撾人民革命黨召開十屆四中和五中全會,對“十大”決議一年來的執行情況進行回顧總結,全力維護政治安全和社會穩定,強化黨的建設和干部隊伍管理,并加大反腐力度,嚴防“和平演變”。事實上,老撾政府對國際非政府組織既依賴、利用,又嚴加防范。從長期來看,西方國家的國際非政府對老撾的影響將會長期存在。

  四、國際非政府組織在老撾的發展趨勢

  1986年老撾人民革命黨召開第四次代表大會,決定實行革新路線,全面進行政治經濟體制革新,加快融入國際社會。為借助西方發達國家政府和國際社會組織的資本和力量,老撾政府放松了對國際非政府組織的管制力度,另外,由于老撾單純追求經濟增長的發展模式本身潛存的各種矛盾等因素的相互作用,促使國際非政府組織的規模和活動快速增長。

  伴隨著公民社會的不斷發展和民主化進程的不斷加快,國際非政府組織對內作為政府職能的補充,對外作為國家參與國際治理的重要工具,越來越受到國際社會的重視,其社會治理的功能愈發凸顯。老撾作為中南半島的唯一內陸國,經濟發展和社會化的程度較低,老撾“十大”提出將有效對接國際發展,充分利用外資和外國援助,積極建設社會主義。國際關系理論現實主義流派主要代表人物漢斯·摩根索曾說:“對外援助,無論是以何種形式施行,其本質都是帶有政治性的,主要目標都是為獲取和保護國家利益”。基于這樣的背景,老撾政府對國際非政府組織更多的考慮是作為一種“功利性的工具”。老撾政府充分發揮國際非政府組織在民生建設、人道主義援助、教育醫療、環境保護等方面的建設性作用,利用國際非政府組織的資源和影響力喚起國際社會和政府對老撾的關注和支持。與此同時,老撾政府也不斷完善關于非政府組織的管理條例和管理辦法,對非政府組織的活動開展和項目申請進行嚴格的管理和控制。從長期來看,國際非政府組織在老撾的發展趨勢如下:

  第一,國際非政府組織在老撾的申請、登記及項目的開展將進一步受到嚴格的限制。首先,根據老撾2010年總理013號令第13條所規定的有關法律和政策來看,老撾在給國際非政府組織頒發許可證方面限制較多。其次,得到活動許可證的國際非政府組織的當地成員由相關部門委派,政府對其項目的計劃、實施和項目監督都有干預權。根據相關規定,國際非政府組織的所有活動都需置于老撾外交部國際組織機構的管轄之下,且每個新項目的通過和雇傭人員的選聘都需要花費很長的時間,只有經過層層申報才能得到最終許可。最后,從援助項目管理、監管、建議、管理外部資金的流入都會被委派給新成立的投資和外國經濟合作委員會管理。值得注意的是,根據老撾關于當地非營利組織的第二項法令,老撾政府對非營利組織獲得海外資金和捐款的數額進行了限制。所有非營利組織都必須向財政部報告任何超過5000萬基普(約合47,200港元)的捐款。高于1億基普的外國捐款必須得到外交部、財政部和內政部的批準。

  第二,國際非政府組織在老撾的活動開展必須更關注當前老撾的發展狀況。比如,老撾的森林資源和動植物的保護、老撾農村的發展和社區的建設、老撾兒童教育與醫療健康、老撾少數民族權益的保護、老撾弱勢群體的關注等方面,是國際非政府組織在老撾項目申請和活動開展的重點方向。如美國的兒童救助組織,從1972年開始在老撾開展援助,長期通過教育項目,援助政府實施在教學技能革新、教學管理和增強學校和社區之間合作的改革。英國的SCF也在老撾開設了服務培訓的前期培訓學校。教會世界服務(The Church World Service)正在通過非正式教育活動和項目,對小學教師進行提升培訓,助推農村地區的少數民族村落發展。根據老撾關于當地非營利組織的第二項法令的相關規定,非營利性國內團體的工作項目和活動領域應限于在農業、教育、醫療保健、體育、科學和人權領域提供“支持”。由此可見,在老撾的國際非政府組織項目的申請和活動的開展,基本上都是對照老撾關于國際非政府組織相關法律法規的要求,活動的開展更貼近老撾社會經濟的現實發展需要。從這個意義上來講,國際非政府組織注重在項目的申請上對接老撾的經濟社會發展規劃,以便取得項目活動開展的執行權。

  第三,國際非政府組織將更注重自身的整合和重塑,進一步擴大生存與活動空間。伴隨著世界多極化的發展趨勢,國際競爭將更加嚴峻。西方發達國家將更注重對國際非政府組織在國際事務治理中的依賴。一方面,國際非政府組織將依照老撾的相關法律和政策積極調整自身活動的開展方向和項目的針對性,使之在自身利益與老撾現實發展的需求之間實現平衡。另一方面,伴隨著全球性問題的凸顯,國際非政府組織將積極探尋國際非政府組織間、國際非政府組織與政府間的合作模式,在應對傳統安全與非傳統安全的治理方面達成共識。從老撾自身的發展來看,首先國際非政府組織在老撾的活動和項目的開展一定程度上促進了老撾當地經濟的發展,在民生領域和促進民權建設方面做出了重要貢獻。其次,國際非政府組織作為參與國際治理的重要工具,老撾政府也想借助和依靠國際非政府組織的資金、技術、人才來進一步發展老撾的社會經濟。最后在應對和發展關于自然環境保護、農村發展、打擊販賣婦女兒童、疾病的預防和治療等方面有著共同的需要。從國際非政府組織的自身發展來看,國際非政府組織想要在老撾扎根并擴大影響力,也需要在老撾的法律框架內尋求突破。國際非政府組織不僅會積極調整自身戰略發展規劃有效對接老撾經濟發展,而且會進一步尋求與老撾政府、社會團體和公民個人的合作,擴大活動的領域和范圍。總之,隨著老撾地緣政治價值的凸顯,西方國家將突出非政府組織的價值和作用,利用政策支持、稅收優惠、資金投入、人才輸入等手段支持國際非政府組織在老撾的活動開展。

  結 語

  與周邊鄰國相比,國際非政府組織在老撾的發展雖然較為緩慢,但是在最近幾年內數量和規模在穩步發展,同時也得到了老撾政府的理解和支持。從老撾內部來看,國際非政府組織在老撾民生建設、民權保障、農村發展、教育醫療及動植物資源保護方面發揮了一定的積極作用。從國際非政府組織自身發展的需要來看,許多西方國家都將國際非政府組織作為推動當地民生建設和民主化改革的重要力量。在公民社會日益成長壯大的今天,國際非政府組織作為國際事務和國際社會治理的重要參與主體,對全球性國際問題的介入、參與及其治理,具有不可替代的重要作用。基于國內的現實情況,老撾政府一方面會借助和依賴國際非政府組織的力量加強對經濟社會建設的投入,另一方面也利用國際非政府組織的力量加強對社會的治理,尤其在應對非傳統安全問題上。

  當然,老撾政府除進一步借助和依靠國際非政府組織發展本國的經濟社會外,也將會進一步嚴格控制和限制非政府組織的活動和項目開展,尤其是對具有宗教背景和政治色彩的國際非政府組織加以嚴格的監管。

  (作者分系云南省社會科學院老撾研究所副研究員,研究實習員,主要研究領域: 老撾問題)

來源/作者:國關國政外交學人/孔志堅、徐志亮 責任編輯:代麗

 

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